Чтение онлайн

Представление, что эксперт — влиятельная персона, потому что он предоставляет другим возможность принимать решения, в достаточной мере противоречит опыту. Чем тоньше составляющие, из которых складывается решение, тем более призрачной властью обладает эксперт. Но его власть в будущем явно возрастет, потому что все большее число важных фактов будет ускользать от внимания избирателя и должностного лица.

Все руководящие органы будут стремиться организовывать информационно-исследовательские отделы, которые будут выпускать свои щупальца и расширяться, как расширяются разведывательные органы всех армий мира. Но эксперты сохранят человеческую сущность. Они будут получать удовольствие от обладания властью, испытывать искушение взять на себя роль цензора и тем самым — функцию принятия решения. Если их функция определена нечетко, то они будут испытывать желание передавать только те факты, которые считают относящимися к делу, и соглашаться только с теми решениями, которые одобряют. Короче, они могут превратиться в бюрократию.

Единственным институциональным способом предотвратить подобное развитие событий является абсолютное разведение исполнителей и тех, кто собирает информацию. Это должны быть параллельные, но совершенно разные группы людей, которые нанимаются отдельно, получают зарплату из разных фондов, подчиняются разным лицам и в принципе не интересуются успехами друг друга. В промышленности аудиторы, бухгалтеры и инспекторы должны быть независимы от управляющего, от руководителей высшего звена, бригадиров. Со временем, я думаю, мы убедимся в том, что для осуществления общественного контроля над промышленностью механизм регистрации данных не должен зависеть от совета директоров и акционеров предприятий.

При организации отделов по сбору политической и промышленной информации мы не начинаем с нуля. И, оговорив разделение функций, нет смысла подробно оговаривать, в какой именно форме должен осуществляться этот принцип в конкретных случаях. Одни люди верят в сбор информации и обеспечение ею и согласятся с этой формой деятельности; другие ее не понимают, но не могут без нее делать свое дело; третьи будут против нее возражать. Если этот принцип найдет себе определенное место в каждом социальном учреждении, он будет развиваться дальше. Главное — начать ему следовать. Например, в федеральном правительстве нет необходимости распутывать административный клубок и наводить порядок в нелогичном, исторически сложившемся дублировании, для того чтобы найти место информационным бюро, в которых так сильно нуждается Вашингтон. Перед выборами можно пообещать, что вы смело броситесь в атаку на эту путаницу. Но когда вы, на последнем издыхании, достигнете желанной цели, то обнаружите, что за всяким абсурдным элементом организации стоят привычки, сильные заинтересованные группы и обаятельные конгрессмены. Если вы атакуете их ряды, то вызовете ответный огонь из всех видов оружия. Предпринимающий прямую атаку обречен на гибель. Вы можете сократить какой-нибудь допотопный отдел, можете избавиться от горстки клерков, объединить пару подразделений. А потом вы займетесь тарифами и железными дорогами, и эпоха реформ завершится. К тому же, для того чтобы осуществить действительно последовательную реорганизацию правительства, подобную той, которую всегда обещают осуществить кандидаты, вам придется возбудить столько страстей, сколько никогда не удастся успокоить. И каждая новая схема — предположим, что вы ее уже построили, — должна быть обеспечена кадрами. Что бы ни говорили о чиновниках, но даже Советская Россия вынуждена была поклониться старым кадрам, и эти старые кадры, если с ними станут обращаться слишком грубо, начнут саботировать саму утопию.

Никакая схема управления не может работать, не будучи подкрепленной доброй волей, а добрая воля в отношении к незнакомым порядкам невозможна без образования. Самый лучший способ заставить схему работать состоит в том, чтобы ввести в уже действующий механизм (если поймете, как в него проникнуть) такие организации, которые будут день за днем, неделя за неделей служить зеркалом отражения происходящего. Тогда вы можете надеяться сделать этот механизм видимым для тех, кто им управляет, для тех, кто за него отвечает, и для публики, находящейся снаружи [394] . Когда должностные лица начинают видеть самих себя или когда начальники, подчиненные и даже посторонние люди начинают видеть одни и те же факты, или — если вам угодно — одни и те же убийственные факты, то помехи и искажения уменьшатся. Мнение реформатора о том, что какой-либо отдел неэффективен, — это его личное мнение, неприятное как для отдела, так и для эксперта.

Но если работа этого учреждения будет фиксироваться и анализироваться, а затем сравниваться с работой других государственных учреждений и частных корпораций, то уровень аргументации перейдет в другую плоскость.

В Вашингтоне существует десять министерств, чьи главы образуют кабинет министров. Предположим, что в каждом министерстве будет существовать свой информационный отдел. Каковы будут условия эффективности его работы? Прежде всего, чиновники, отвечающие за информационное обеспечение, должны быть независимыми как от комитетов Конгресса, взаимодействующих с этим министерством, так и от министра. Они не должны участвовать ни в принятии решений, ни в их реализации. Независимость чиновников должна касаться трех аспектов: средств, гарантий рабочего места и доступа к фактам. Ведь очевидно, что если какой-то работник Конгресса или министерства может лишить их финансирования, уволит или закроет доступ к архиву, то информационный отдел становится полностью от него зависим.

Вопрос о финансовых средствах является одновременно важным и сложным. Никакое ведомство, занимающееся исследованиями, не может быть действительно свободным, если оно зависит от ежегодных подачек Конгресса, который может быть или скупым, или, напротив, — щедрым. Тем не менее общий контроль над средствами нельзя исключать из числа функций законодательной власти. Финансирование информационного отдела должно быть организовано так, чтобы защищать сотрудников от неожиданных атак и подвохов, оградить отдел от коварных посягательств на его уничтожение и в то же время обеспечивать его развитие. Штат информационного отдела должен быть так хорошо защищен, что выступления против его существования должны были бы производиться в открытую. Отдел может работать в соответствии с федеральным указом о создании доверительного фонда и скользящей шкалы на протяжении какого-то периода, на основании выделения средств департаменту, к которому принадлежит информационное бюро. В любом случае, не требуется особых финансовых средств. Доверительный фонд может покрывать накладные расходы и амортизационные отчисления для какого-то минимального штата, скользящая шкала может покрывать расширение штата. Так или иначе, выделение средств должно быть защищено от стихийных ущербов, подобных платежам по долговременным обязательствам. Это гораздо менее серьезный способ «связывания Конгресса по рукам и ногам», чем принятие конституционной поправки или выпуск государственных облигаций. Конгресс может аннулировать указ. Но он должен будет аннулировать его, а помешать его действию он не сможет.

Должность чиновника информационного отдела должна быть пожизненной. При выходе в отставку он должен получать щедрую пенсию. Ему должна предоставляться возможность долговременных отпусков для повышения квалификации. Отстранение от работы должно производиться только при условии экспертной оценки его деятельности. Также должны соблюдаться условия, которые обеспечиваются людям, занимающимся некоммерческим интеллектуальным трудом. Если работа важная, то людям, ее исполняющим, следует гарантировать социальную защищенность. И по крайней мере те из них, кто имеет высшие ранги, должны обладать той свободой ума, которая присуща лишь людям, не обремененным необходимостью принимать немедленные практические решения.

Сотрудники отдела должны иметь свободный доступ к рабочим материалам. Они должны иметь право анализировать все доклады и статьи и задавать вопросы любому как официальному, так и постороннему лицу. Процесс исследования ситуации должен быть непрерывным. Он не должен напоминать сенсационные запросы законодательных органов и эпизодическое выуживание фактов, столь свойственные работе нашего правительства в настоящее время. Отдел должен предлагать департаменту методы ведения бухгалтерии, а если его предложение отвергается или нарушается после принятия, то обладать правом апелляции к Конгрессу на основании уже упомянутого указа.

В идеале каждый информационный отдел служит связующим звеном между Конгрессом и Департаментом, по-моему, гораздо более удачным звеном, чем появление членов кабинета на территории Палаты представителей и Сената, хотя одно не мешает другому. Отдел должен быть оком Конгресса, наблюдающим за исполнением его политики. Это будет ответ министерства на критику со стороны Конгресса. И тогда, поскольку функционирование министерства будет постоянно видимым, Конгресс, вероятно, перестанет чувствовать необходимость мелкого законодательства, рожденного из недоверия и ложного учения о разделении властей, которое так препятствует эффективному управлению.

Разумеется, каждый из десяти отделов не может работать в условиях абсолютной изоляции. Их взаимоотношения предоставляют прекрасные шансы для «координации», о которой так много говорится, но которая так плохо осуществляется. Очевидно, что разные отделы должны — там, где это возможно, — принять сопоставимые стандарты измерения. Они должны обмениваться имеющимися в их распоряжении фактами. Таким образом, если военный департамент и министерство почт покупают древесину, нанимают плотников или возводят кирпичные стены, им не обязательно осуществлять эти операции через одно и то же учреждение, поскольку это приведет к громоздкой сверхцентрализации, но они должны пользоваться одними и теми же единицами измерения для одинаковых вещей и иметь в виду, что их деятельность подлежит сравнению. Кроме того, они должны рассматриваться как конкуренты. И чем больше они конкурируют друг с другом, тем лучше.

Ведь ценность конкуренции определяется ценностью стандартов, используемых для ее измерения. Таким образом, вместо того чтобы задаваться вопросом, верим ли мы в конкуренцию, мы должны задаваться вопросом, верим ли мы в то, за что ведется конкуренция. Ни один человек в здравом уме и трезвой памяти не собирается «отменять конкуренцию», поскольку если исчезнут последние следы соперничества, то устремления общества сведутся к механическому подчинению рутине, нарушаемому редкими всплесками инициативы на местах. Тем не менее никто не собирается доводить конкуренцию до абсурда, воплощенного в кровавой борьбе всех против всех. Проблема состоит в том, чтобы выбрать цели соревнования и правила игры. Практически всегда правила игры определяет наиболее видимый и очевидный стандарт измерения. Сюда относятся деньги, власть, популярность, одобрение или вебленовское показное потребление. Какие еще стандарты измерения обычно используются в нашей цивилизации? Как измеряются эффективность, продуктивность, качество обслуживания, за которые мы выступаем?